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樊吉社
清華大學戰略與安全研究中心客座研究員、中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院研究員
內容提要
第二次世界大戰結束迄今，美國對外戰略已經（或嚐試）進行了三次重大調整。這些調整呈現出凝聚對外戰略調整的國內共識、配置美國綜合力量以指向特定國家或方向、國內決策機構做出相應調整、在相關國別或者區域問題上培養研究和決策團隊四個特點。這些既是美國對外戰略調整展現出的主要特點，也是美國戰略調整從暢想到落實的時間過程；它既能總結二戰結束後美國對外戰略調整，也可成為解析當前美國對華戰略調整的參照指標。本文嚐試從美國對華決策機製調整和團隊轉換的角度評析美國對華戰略調整的程度、方向及影響。從美國國內啟動對華政策辯論，到美軍宣布將更多戰略資產部署到“印太”地區，再到對華決策機製調整以及對華決策團隊的代際轉換，此次美國對華戰略調整類似二戰結束後美蘇從合作走向對抗的過程。雖然拜登總統及其外交政策團隊辯稱無意與中國對抗，但其各項政策行動卻展現出對抗跡象，中美消極互動由此呈現出長期化和常態化的態勢。
【關鍵詞】美國外交；中美關係；拜登；戰略競爭
拜登執政後，美國大致延續了特朗普執政時期的對華戰略。拜登將中國認定為美國繁榮、安全和民主價值的“最嚴峻的競爭者”（most serious competitor），是“唯一有能力將其經濟、外交、軍事和技術力量結合起來，對穩定和開放的國際體係構成持續挑戰的競爭對手”，要和中國進行“極端的競爭”（extreme competition）或“激烈的競爭”（stiff competition）。很多專家學者認為拜登的對華政策是危險的、對抗的，有些類似冷戰前期杜魯門的政策。然而，拜登總統及其團隊否認美國要和中國打“冷戰”，並在中美兩國元首視頻會晤中表示，“不尋求改變中國的體製，不尋求通過強化同盟關係反對中國，無意同中國發生衝突”。
那麽，如何分析和判斷美國對華戰略的調整，這種調整是僅僅止於言論，還是已經付諸行動？如果已付諸行動，那麽美國對華戰略調整已經進入何種狀態？這種調整指向何方，是競爭、對抗還是“新冷戰”？
目前，已有很多文章分析特朗普以及拜登的對華戰略調整及其實踐，尤其是中美在諸多涉及領土主權和安全、經貿、高新技術以及多邊機製問題上的互動等，本文嚐試從美國對華決策機製調整和團隊轉換的角度評析美國對華戰略調整的程度、方向及影響。本文將回顧第二次世界大戰結束以來美國的三次戰略調整，總結曆次戰略調整呈現出的特點，並著重討論當前美國對華戰略調整在決策機製方麵的體現，以及美國對華決策團隊代際轉換產生的影響，簡析美國對華戰略調整與中美關係的發展前景。
一、美國對外戰略調整的曆史與啟示
二戰結束迄今，美國對外戰略已經（或嚐試）進行了三次重大調整：1945年二戰結束後，美國調整對蘇戰略，美蘇從合作走向持續近半個世紀的冷戰；1991年蘇聯解體後，美國嚐試尋找新的戰略方向，但在迷茫的十年中沒有完全走出冷戰狀態；2001年“9ⷱ1”事件發生後，美國進入持續20年的反恐戰爭時期。
美國第一次重大的對外戰略調整始於二戰結束之後。美蘇曾在歐洲戰場和亞洲戰場有較好的合作，美、英、蘇三國通過德黑蘭會議、雅爾塔會議和波茨坦會議形成一係列的公報、協定、聲明等文件，安排戰後政治版圖，創建雅爾塔體係，在某種程度上共同主導了對戰後國際秩序的總體規劃。美蘇從合作走向冷戰經過了一段時間、經曆了一係列標誌事件，這是美國對外戰略進行調整的一個過程。
二戰結束後，美蘇企圖劃分勢力範圍，為雙邊關係惡化埋下種子，此後一係列事件的發展和雙邊互動成為美國建構冷戰共識的發展過程。1946年2月，美國駐蘇聯大使館代辦喬治ⷥ‡—給國務院發回了著名的“長電報”。1947年7月，凱南在《外交事務》以“X”先生為名發表題為《蘇聯行為的根源》的文章，提出用“遏製”戰略應對蘇聯的“擴張傾向”。1946年3月，丘吉爾在美國密蘇裏州富爾頓發表題為《和平砥柱》的“鐵幕演說”，宣稱一道橫貫歐洲大陸的鐵幕已經落下。美國隨後推出杜魯門主義，創建北大西洋公約組織，以美蘇為首的兩大陣營對抗在歐洲成形。
當美國對外戰略調整的共識成形，並將“遏製”視為美國為首的資本主義陣營與蘇東陣營進行對抗的主要手段後，美國將政治、經濟、軍事和安全等領域的所有力量集中轉向應對蘇聯為首的社會主義陣營對其構成的所謂“係統挑戰”。美國在歐洲和亞太地區建構了軍事同盟體係，在盟國部署軍隊；外交上增進與盟國的合作，經濟上與盟國互通有無，軍事上加強武器裝備的研發與部署。簡言之，來自蘇聯的軍事威脅界定了美國的軍事戰略、戰術、原則、軍隊的規模和結構、武器的設計以及軍事預算。
美國的決策機製隨之做出針對調整。美國的外交、國防、情報、經濟等所有機構進行了係統動員，從二戰期間的模式轉向冷戰模式，全力應對來自蘇聯的挑戰。其中，美國國會通過了四項立法，重塑了美國的機構和決策架構，包括《1947年國家安全法》（National Security Act of 1947）、《1948年對外援助法》（Foreign Assistance Act of 1948）、《史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Act）、《1949年中央情報局法》（CIA Act of 1949）。《1947年國家安全法》設立了國防部和國家安全委員會，成立了中央情報局，對美國軍事和情報體係做出了重大調整，以理順冷戰期間的對外戰略決策和執行。《1948年對外援助法》涉及以經濟合作促進歐洲複興、提供國際兒童緊急基金援助、對希臘和土耳其的援助等，這些內容構成了美國服務於冷戰目的的多項援助。《史密斯-蒙特法》原名為《1948年美國信息和教育交流法》（The U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948），其主要內容是授權國務院通過廣播、接觸和交流、出版等方式從事公共外交，美國新聞署、“美國之音”和“自由亞洲”等機構後來成為應對美蘇冷戰以及從事和平演變的重要工具。《1949年中央情報局法》則使中央情報局享受很多政策例外，諸如可以依照秘密的財政和管理程序行事，在使用聯邦資金時免受很多約束。
冷戰期間，美國還創設了另外一些機構，以服務於冷戰外交。為了將對外援助轉變為更有力的政策工具，美國國會在1961年9月通過了《1961年對外援助法》，重組了當時對外援助項目的架構，對軍事和民事援助加以區分，創立了美國國際開發署，專門負責統籌安排救災、扶貧等非軍事援助項目，使之具有更長遠的社會經濟發展意義。美國國際開發署不僅提供財政援助，還提供技術援助。為了更好地管控軍備競賽，美國國會在1961年9月通過《軍備控製與裁軍法》，創設美國軍備控製與裁軍署，其核心使命是從事和協調政策研究、為美國參加軍控和裁軍談判做好準備、處理與軍控和裁軍相關的公共信息。軍備控製與裁軍署署長直接對總統和國務卿負責，以確保軍控議題在美國外交政策中的重要地位。在此後的30多年中，該機製在美蘇軍控和裁軍談判中發揮了重要的作用。
美國戰略調整的另一個重要表現是蘇聯研究的勃興和蘇聯問題專家隊伍的快速發展。美國對蘇聯的研究始於二戰後期，美國戰略情報局（Office of Strategic Services，OSS）設立的蘇聯處有60名社會科學家。二戰結束後，哥倫比亞大學在1946年設立了俄羅斯研究所，哈佛大學和加州大學伯克利分校也設立了類似的研究機構，但從業者不多。冷戰開始後，美國的蘇聯問題研究成為熱門學科，到20世紀50年代末，美國有13所大學設立研究中心、研究所和研究項目，聚焦俄羅斯、斯拉夫和蘇聯問題研究。大學、基金會和美國共同推動了相關研究的快速發展和相關專業人才的培養。蘇聯成功發射第一顆人造衛星後，艾森豪威爾敦促國會通過《國防教育法》，撥付款項支持區域研究，蘇聯問題研究成為最受益領域。美國國防部、國務院與軍備控製和裁軍署在20世紀70年代也大力支持了蘇聯東歐問題研究。冷戰意識形態衝突成為美國國內蘇聯研究的最重要驅動力，機構則成為蘇聯問題專家最重要的雇主。到20世紀70年代初，美國的蘇聯東歐問題研究達到鼎盛，成立了58個研究中心，有83個頒發學位的項目，學習俄語的學生達到4萬人。蘇聯東歐問題研究和相關人才的培養都是冷戰的產物，服務於軍事和情報等需求，以利於美國與蘇聯的對抗。
隨著柏林牆倒塌、蘇聯解體，冷戰結束推動美國進行第二次戰略調整。美國希望享受“和平紅利”，嚐試調整對外戰略，但難以迅速明確調整方向。克林頓提出了“接觸與擴展”的國家安全戰略，積極推動經濟全球化，重構美俄和美中大國關係。美國還曾提出所謂“人道主義幹預”，推行“價值觀外交”，推廣民主製度，介入多個國家的內戰和地區衝突。然而，美國的戰略調整目標不明、方向不清，在歐洲方向嚐試重構美俄關係，卻因美俄之間的種種分歧導致美國推動北約東擴，重返防範俄羅斯的老路。美國也曾嚐試根據新的安全形勢裁減並重組其軍事力量，但進展不大。冷戰雖然已經結束，但美國對外戰略的冷戰架構並沒有改變。
2001年發生的“9ⷱ1”恐怖主義襲擊，推動美國從冷戰後時代走向反恐戰爭時代，美國以反恐為核心任務的戰略調整類似二戰後轉向冷戰的調整。小布什總統在2001年9月20日對國會和全國發表講話時明確表示，所有地區的每一個國家現在都要做出決定：要麽和美國站在一起，要麽和恐怖分子站在一起。反恐成為美國對外戰略的新共識，所有的政治、經濟和軍事規劃及手段都要為此做出相應調整。美國同時調整了對外決策機製，以更好地適應反恐需要。美國國會通過了《2002年國土安全法》，將22個機構合並成立了國土安全部，其主要使命是反恐、邊界安全、移民和海關、網絡安全、預防災害和災害管理等。由於“9ⷱ1”恐怖襲擊暴露出美國情報工作的失敗，美國國會通過了《2004年情報改革和預防恐怖主義法》，設立了國家情報總監一職和國家情報總監辦公室，其主要任務是整合國外和國內情報，以保護美國本土和海外利益。美國還加強了對中東、中亞、南亞、北非等地區問題的研究，培養相關領域的人才，以服務反恐戰略需要。
回顧二戰迄今美國的三次對外戰略調整所采取的舉措，大致可見四個特點：第一，凝聚對外戰略調整的國內共識；第二，配置美國綜合力量指向特定國家或方向；第三，國內決策機構做出相應調整；第四，在相關國別或區域問題上培養決策所需的支撐力量。這既是美國對外戰略調整體現出的主要特點，也是戰略調整從暢想到落實的時間過程，它既能總結二戰結束後的美國對外戰略調整，也可成為解析當前美國對華戰略調整的參照指標。
二、美國對華決策機製調整
從奧巴馬執政開始，美國就在籌劃退出反恐戰爭，但退出過程頗多波折。直到2021年8月底美軍完全撤離阿富汗，美國才算為持續20年的反恐戰爭畫上句號。美國退出反恐戰爭的同時開始調整對華戰略。對比二戰結束後美國前三次對外戰略調整的特點和過程，可以發現此次對華戰略調整已經具備了係統調整的所有指征：國內基本達成對華戰略調整的共識，重新配置政治、經濟、外交和軍事力量與中國進行“戰略競爭”，同時嚐試調整決策機製，並培育所需人才。
一般認為，美國對華戰略調整始於2015年美國的對華戰略辯論，奧巴馬提出的“亞太再平衡”戰略與此同步。特朗普執政的四年是美國對華戰略調整共識形成和鞏固的階段。2017年出台的《美國國家安全戰略》報告將中國稱為“競爭者”“修正主義大國”，認為中國挑戰美國權勢、影響和利益，損害美國的安全和繁榮。此後，美國高級官員在不同場合頻繁發表對華政策演講，論述調整戰略的必要。2020年5月20日，白宮發布了《美國對中國的戰略指針》；6月底到7月底，特朗普的國家安全事務顧問奧布萊恩、聯邦調查局局長雷、司法部長巴爾和國務卿蓬佩奧密集發表講話，力證調整對華戰略的合理。經過特朗普的推動，美國行政部門內部、行政部門和國會之間、國會兩黨議員之間、精英和民眾之間在對華戰略調整問題上已經形成了基本共識。拜登執政後在對華戰略上延續了調整的勢頭，強化了對華戰略新共識。
奧巴馬執政時期美國提出“重返亞太”，從政治、經濟、外交和軍事上重新重視亞太地區，積極加入《跨太平洋夥伴關係協定》的談判、加強與東盟國家的各層級交流和對話，調整同盟關係。在安全和軍事領域，美國提出調整軍事部署，重點向亞太地區傾斜；在軍事戰略理念上提出“空海一體戰”。奧巴馬的對華戰略調整因為“伊斯蘭國”崛起、敘利亞局勢的變化以及克裏米亞危機受到掣肘，美國未能真正退出反恐戰爭，戰略重心從大西洋轉向太平洋的實施力度有限。如今，隨著完全退出反恐戰爭，美國更有能力將各種戰略資源向“印太”地區傾斜。
關於美國國內對華戰略調整的爭論、美國配置綜合力量與中國開展戰略競爭的研究比較豐富，本文不再贅述。本文將聚焦美國對華決策機製和決策團隊兩個指標，以評估此次戰略調整的程度、方向和影響。美國對華決策機製的調整與變化體現在白宮、國務院、國防部、情報部門和執法機構新增涉華部門和項目上，其導向國家、聚焦中國的特點非常突出。
第一，國家安全委員會增設涉華部門，相關團隊的規模出現顯著增長。冷戰結束後，中國並非美國的戰略重點，國家安全委員會將中國、中國台灣和蒙古事務放在一起設立了一個主任職位（Director for China, Taiwan, and Mongolia Affairs），該職位從屬於亞太事務資深主任（Senior Director for Asian Affairs）。據報道，拜登已經調整了國家安全委員會涉及中國的機構設置，原來的中國、中國台灣和蒙古事務部門調整為中國和中國台灣事務部門，新設一個資深主任的職位，由勞拉ⷧ㮤 ˆLaura Rosenberger）擔任；另設多個主任職位，由杜如鬆（Rush Doshi）、葛維茨（Julian Gewirtz）、席恩（Jonathan Czin）、韋爾奇（Jennifer Welch）擔任。此外，國家安全委員會新設了印太事務協調官的職位，該職位兼任總統國家安全事務副顧問，負責區域涵蓋中國、東亞、南亞和大洋洲，現由坎貝爾（Kurt Campbell）擔任。設置印太事務協調官這一職位，極大地提升了亞洲在美國政策機器中的戰略重要。為了應對氣候變化問題，拜登還新設了氣候變化特使職位，由前國務卿克裏擔任，他在中美官方對話渠道有限的情況下曾兩次訪華。
第二，國務院目前已經微調了部分機構和職能，正在考慮增設針對中國的功能和職位。2016年3月，奧巴馬發布13721號行政令，在國務院設立“全球接觸中心”（Global Engagement Center），負責協調麵向外國公眾的跨部門反恐溝通交流工作。《2017財政年度國防授權法》調整了其宗旨、結構和授權，使其從聚焦反擊恐怖分子和極端組織的影響轉向兼顧甚至主要關注反擊可能危及美國及其盟友國家安全利益的外國宣傳。特朗普執政期間，國務院於2020年1月在國際組織事務局設置了“聯合國誠信特使”（Special Envoy for UN Integrity）的職位，其職責是對抗中國在國際機構中不斷上升的影響力，首任特使由藍墨客（Mark Baxter Lambert）擔任。特朗普執政期間，國務院在各地區局中創設了一類追蹤中國在世界各地行動的職位。據《外交政策》網站2021年9月21日的報道，國務院正在考慮將這類人員的規模增加20至30人，這些人員不僅將部署在華盛頓，還將被派到世界各地，以監控中國在某些特定國家的行動。國務院還在考慮增加更多雇員跟蹤中國采購新興技術的活動以及應對氣候變化的努力。雖然國務院最終是否會做出針對中國的機構調整仍有待觀察，但各個地區局和職能局將增進涉華部門的協調與協作，加強對中國的全麵關注，這可能是一個長期趨勢。
第三，國防部已經做出了較多涉華機構的調整與變革。特朗普執政期間，國防部於2018年5月30日將太平洋司令部更名為印度-太平洋司令部，國防部主管亞太安全事務的助理國防部長的職責相應被調整為主管印太安全事務。2019年6月，國防部增設一個專門處理涉華軍事事務的副助理國防部長（又譯助理國防部長幫辦）職位，其主要職責為對外統一政策、對內協調各個部門，在涉華事務上擔任國防部長的首席顧問，同時也是國防部內涉及中國的政策和戰略製定、監管、授權評估和跨部門協調的唯一“樞紐”。此前，亞太區域設置的三個副助理國防部長職位所負責的都是一個區域或者一組國家，新設的這一職位是國防部21個副助理國防部長中唯一針對一個特定國家聚焦的職位。“印太”地區相關的三個副助理國防部長的職責範圍也做了相應調整，這意味著國防部根據2018年《國防戰略報告》的要求逐步理清了輕重緩急，更加聚焦中國。2019年12月，美國創建太空部隊，太空軍成為美軍第六大軍種。2020年10月，國防部增設主管外空政策的助理國防部長職位。這些機構的重組和增設都是為了應對大國外空博弈，中國和俄羅斯顯然是其主要的目標。拜登執政後，國防部成立由拉特納（Ely Ratner）牽頭的“中國任務小組”（China Task Force），啟動了為期四個月的對華軍事政策評估項目。該小組由來自國防部長辦公室、聯合參謀部、各軍種、作戰司令部和情報部門的15人組成，其主要任務是對國防部與中國相關的項目、政策和進程進行評估，為國防部長提供一套需要優先考慮的政策建議和行動計劃。此項評估於2021年6月完成，拉特納被提名並經國會確認擔任主管印太安全事務的助理國防部長。“中國任務小組”的評估為此後陸續出台的各項安全形勢評估報告、國防和軍事戰略評估報告確定了方向，理順了主次關係，奠定了基調，確立了以“全”“跨部門”的方式應對中國挑戰的戰略。國防部隨後調整了內部運行機製，國防部長奧斯汀親自過問與中國有關的政策、行動和情報。國防部的相關機構也將據此做出調整，以響應“印太戰略”的需求，並服務於對華戰略競爭。
第四，中央情報局增設新的任務中心，應對中國的挑戰。“9ⷱ1”事件的發生使中情局將工作重心轉向反恐。因工作方式的轉變，中情局越來越像一支隨時準備采取行動的準軍事力量。特朗普執政期間，中情局長哈斯佩爾（Gina Haspel）曾明確提出要將工作重心從應對恐怖組織轉向國家，並創設了朝鮮任務中心和伊朗任務中心。現任中情局長伯恩斯（William Burns）在其提名聽證會上稱中國是美國情報部門最大的地緣政治挑戰，呼籲為此投入更多的資源、人力並進行技術創新。他就任後重組中情局，將朝鮮任務中心和伊朗任務中心合並到以中東和東亞為重點的區域中心，同時宣布設立兩個新的中心：中國任務中心（China Mission Center）和跨國與技術任務中心（Transnational and Technology Mission Center）。前者聚焦中國這一美國所麵臨的21世紀“最重要的地緣政治威脅”，後者關注諸如與氣候變化和全球公共衛生相關的國外技術進展。此外，中情局還增設了首席技術官員的職位，並設立了“技術研究員項目”（Technology Fellows Program），同時計劃向亞洲以及中國活動頻繁的地區派出更多的中國問題專家，以更好地分析中國的戰略和戰術。
中情局還調整了機構內部的工作方式，確定情報人員專屬地理區域或者功能領域，著眼長期經營和培養專才。此外，美國調整了情報預算分配，使其更加聚焦中國。美國情報機構的年度預算是850多億美元，美國在2021財政年度把針對中國的預算增加了近20%。情報機構的調整與美軍撤離阿富汗、退出反恐戰爭同步展開，這一過程被美國國家情報局首席副總監蘇ⷦˆˆ登（Sue Gordon）稱為“情報的第三個時代”（the third epoch of intelligence）。
第五，美國執法部門新增針對中國的倡議和行動。2018年11月，美國司法部發起所謂“中國倡議”（China Initiative），提出優先調查經濟間諜和商業竊密行為、為非傳統信息收集製定執法策略、反擊惡意網絡活動、反擊外國影響和外國情報活動、評估外國投資和電信安全以及敦促商界和學界提高警惕等。這是美國司法部針對特定國家的唯一行動倡議，明顯具有歧視。聯邦調查局在此倡議的指導下，以防範經濟間諜和維護國家安全為由，蓄意滋擾、調查、抓捕和起訴中國人、華裔美國人以及個別與中國大學有學術交流的美國人。據《麻省理工學院技術評論》網站發布的一項調查，美國司法部根據“中國倡議”指控的被告隻有約1/4被定罪，大量的執法活動指向科研人員的誠信問題，諸多案件與國家安全和商業竊密幾乎沒有或者沒有明顯的聯係，而且根據該倡議被指控的被告90%是華裔。這項倡議給中國人和華裔製造了恐懼和焦慮，嚴重幹擾了他們的工作和生活，一些在美國從事訪學研究的中國人選擇回國。拜登執政後，很多人呼籲司法部終止這個倡議，但相關起訴和案件審理仍在持續，隻是行動有所放緩而已。
國土安全部也增加了針對中國的行動。2021年1月，在特朗普離任前夕，美國國土安全部發布《國土安全部應對中國威脅的戰略行動計劃》，提出在大國競爭時代如何保護美國國土的各種規劃，包括加強移民審查以保護邊境安全、強化貿易規則和經濟繁榮、強化網絡和基礎設施安全以及加強海上安全等。
此外，美國國會通過各種立法給行政部門賦權，強化與中國進行戰略競爭的能力。2018年8月，國會在《2019財政年度約翰ⷩ‡饜‹防授權法》中嵌入了《2018年外國投資風險評估現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018），要求美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States）加強對外資的審查，敦促行政部門為該委員會提供更多資源上的支持，協助其他國家建立類似的審查流程，要求商務部每兩年向國會和該委員會提供一份中國企業在美直接投資情況的報告。被嵌入的另一項法律是《2018年出口管製法》，該法要求總統建立跨部門機製以確定對新興和核心技術的新管製措施，收緊出口許可，加強安全審查。這些立法強化了相關部門的權力，增強了針對特定國家尤其是中國的內容。另外，目前在積極推進的《2021年美國創新與競爭法》（United States Innovation and Competition Act of 2021）包羅萬象，幾乎是美國與中國開展激烈產業競爭的宣言書。
近年來，美國對華決策機製的調整與變化呈現出較為鮮明的特征。種種跡象表明，從政策形式和實質兩方麵美國均已退出了持續20年的反恐戰爭，關注重心從恐怖組織和恐怖行動轉向關注重點國家，並聚焦中國。此次調整不僅是增設具體的機構或者部門，甚或調整分工，更重要的是實現部門的統籌和協調，國家安全委員會、國防部和中情局的調整都具有此種特征。這也是近年來美國一再強調的“全”方式的體現，即以係統的方式應對所謂“係統的挑戰”，所有部門協調聯動，在政治、經濟、科技、軍事和意識形態等領域同步行動，以服務美國對華長期戰略競爭。
三、美國對華決策團隊轉換
對華決策團隊是觀察美國對華戰略的另一個窗口或者指標。從冷戰結束到特朗普執政之前，美國對華決策團隊的政策偏好相對確定，關注議題總體明確，因此，換屆後的美國對華政策調整的方向和特點依然有跡可循。民主黨和共和黨在對華政策上有較為清晰的區分度，也有較強的延續。隨著特朗普執政，美國對華決策團隊的確定和清晰度都在發生轉變。
特朗普和拜登的政治履曆以及對中國的了解和認識差別很大。特朗普缺少從政經曆，言行不拘小節，喜歡顛覆成規，不接受官僚體係的約束。他不了解中國，但在對華政策上有極為簡化的認知和執念。拜登幾乎和特朗普正相反。他於1972年擔任美國參議員，洞悉華盛頓的政治遊戲規則和官僚體係特點，經曆了半個世紀的國際風雲變幻，並親身感知了美國實力和內外環境的巨大變化。拜登全程經曆了中美關係緩和和建交後的發展，目睹了中美蘇大三角的形成、蘇聯解體和冷戰結束，以及中國的快速崛起。拜登不僅長期以議員的身份參與美國對外政策，而且在擔任副總統期間親自參與了奧巴馬對華政策的製定和執行。同樣重要的是，他在某種意義上還是特朗普調整對華戰略的旁觀者。拜登甚至算得上是熟知中國，從1979年中美建交到其當選總統，拜登曾四次訪問中國，見證過貧弱的中國、發展的中國和崛起的中國。兩位總統雖然履曆不同，但都主張對華戰略競爭，其政策傾向的區分度越來越模糊，這與以前已大不相同。
特朗普和拜登的外交政策團隊對中國的了解差異明顯。特朗普組建的對外政策團隊並不熟悉中國，無論是在國家安全委員會還是其他職能部門的關鍵崗位上，其主要官員要麽根本不了解中國，或者對中國持有較深的和較明顯的敵意，要麽了解中國但一直遠離決策核心。通常情況下，這些人員不太可能進入參與政策決策和實踐，但在特朗普執政時期恰恰是他們主導了美國對華戰略的調整。特朗普執政期間更換了多位國家安全事務顧問，其中弗林任職極為短暫，影響非常有限；麥克馬斯特屬於中規中矩的類型；博爾頓屬於傳統的共和黨保守派；奧布萊恩則具有較為鮮明的意識形態偏好。無論特朗普是否倚重這幾位國家安全事務顧問，他們在對華政策上都不屬於溫和或者友好的力量。另外幾位深刻影響特朗普對華政策的關鍵人物同樣對中國充滿敵意，例如，在總體戰略問題上影響很大的首席戰略師班農、在經貿問題上很有影響的貿易和製造業政策辦公室主任納瓦羅、在對華和亞太政策上具有很大影響力的國家安全事務副顧問博明。他們的世界觀、中國觀和方法論已經在諸多言論中有很清晰的呈現，強硬、缺乏耐和不懼衝突是他們對華政策偏好的主要特征。
其他機構的對華政策團隊具有類似的特點。在國務院，特朗普的第二位國務卿蓬佩奧對中國充滿了意識形態偏見；政策規劃辦公室主任斯金納曾經發表中美之間存在“文明較量”之類的言論，該部門的關鍵人物餘茂春在對華政策上同樣偏向強硬立場；被提名為主管亞太事務助理國務卿的董雲裳（Susan Thornton）因為在對華政策上偏向溫和而很早出局，接任其職位的史達偉（David R. Stilwell）知華而強硬，屬於較為典型的保守派共和黨人。其職位在國防部，主管亞太事務的助理國務卿薛瑞福（Randy Shriver）與史達偉的風格相似。國家經濟委員會主任庫德洛、財政部長姆努欽和商務部長羅斯等人傾向以對話和談判的方式處理中美經貿爭端，但他們對特朗普的影響都不大；美國貿易代表萊特希澤則因為主張對中國加征關稅而得到特朗普的大力讚賞，成為處理中美經貿爭端的關鍵人物。
相比而言，拜登則組建了一個完全不同的團隊。在國家安全委員會內，負責對華政策的核心團隊包括國家安全事務顧問沙利文、印太事務協調官坎貝爾、中國和中國台灣事務資深主任羅森伯格；在國務院，負責對華政策的核心團隊包括國務卿布林肯、常務副國務卿舍曼、負責東亞和太平洋事務的助理國務卿康達（Daniel J. Kritenbrink）、首席副助理國務卿梅健華（Kin W. Moy）、主管多邊事務和全球中國問題的副助理國務卿樸正鉉（Jung H. Pak），以及主管中國、中國台灣和蒙古事務的副助理國務卿華自強（Rick Waters）；在國防部，負責對華政策的核心團隊包括國防部長奧斯汀、負責政策事務的副國防部長卡爾（Colin H. Kahl）、主管印太事務的助理國防部長拉特納、主管中國事務的副助理國防部長蔡斯（Michael Chase）等。此外，美國貿易代表戴琦（Katherine Tai）、財政部長耶倫、商務部長雷蒙多、中情局長伯恩斯和即將赴任的駐華大使伯恩斯（R. Nicholas Burns）等人，同樣是美國對華決策團隊中的關鍵人物。由於拜登特別強調在對華政策上要采取“全”的方式，負責其他地區或者負責功能議題的官員，以及諸如克裏擔任的氣候變化特使也將參與對華決策。
縱覽拜登的對華決策團隊，其特點非常突出。第一，這是一個非常專業的團隊，他們熟悉所主管的業務，曾經撰寫並發表過相關論文或者評論文章，曾經在部門擔任過較為重要的職務，工作經驗豐富，熟悉政治決策過程。第二，這是一個熟人團隊，其中相當一部分高級官員與拜登總統有過各種各樣的交集，曾在拜登擔任國會議員、副總統、參加總統競選以及總統競選結束後的過渡時期為其服務，相互間的合作時間較長，協調程度較高。第三，這是一個熟悉中國議題的團隊，其中相當一部分官員能說中文，曾有過在中國短期留學或者訪學以及學術交流的經曆，也曾在奧巴馬執政時期參與過各項對華政策的決策和執行，並且與中國官員有過較多直接打交道的經驗。第四，這是一個年輕的團隊，國務卿布林肯不到60歲，而美國貿易代表戴琦、國家安全事務顧問沙利文、助理國務卿康達、助理國防部長拉特納等皆為“70後”，其他成員則是“80後”甚至是“90後”。第五，這還是一個專業旁觀者團隊，他們曾目睹特朗普以極其對抗的方式處理中美關係中的分歧、美國對華戰略的重大調整以及中美在政治、經濟、外交和安全領域的互動。對比冷戰結束後到奧巴馬執政期間的美國對華政策團隊還可以發現，在特朗普和拜登內已經很難看到華爾街的力量，美國重要的商貿利益集團在中的聲音持續減弱。
此外，國會的兩黨議員在對華政策上的區別也越來越模糊。近年來，美國國會在對華政策上愈發積極主動，頻繁發起立法動議，與行政部門的對華戰略調整相互呼應，共同對中國施壓。以第116屆國會為例，此屆國會在不到兩年的時間內，提出了366項涉華法案，內容涉及貿易、投資、國家安全、人權、信息技術等方麵。與此相對應的是，一批少壯派國會議員快速崛起，諸如共和黨參議員盧比奧（Marco Rubio，49歲）、霍利（Josh Hawley，41歲）、科頓（Tom Cotton，44歲），他們是“後特朗普時代”的政治新星，擅長在對華政策上展示強硬姿態，推動行政部門強化和固化對華戰略調整。國會議員並不直接參與美國對華外交決策，但他們對政策的影響將越來越突出。
對比特朗普和拜登對華決策團隊會發現，兩屆的區別十分明顯，但其對華政策並無本質上的不同，僅有方式和方法之別。為何如此？一部分原因是中美關係的質發生了變化，導致合作和協調的空間收窄、衝突和對抗的內容擴大。另一部分原因則是美國的中國問題專家正在“代際轉換”：老一代“中國通”陸續退出舞台，新一代中國問題專家開始從不同角度以各種形式影響和塑造美國的對華政策。新老兩代中國問題專家的專業素養、知識體係、經曆和閱曆不同，他們對中國的認知和觀感有別，因而在對華政策實踐中也體現出較為顯著的差別。這些差別在中美互動中呈現得越來越清晰。
老一代“中國通”對中國的認識既是“碎片化”的，又是“係統”的。他們的中文不一定流利，但他們的閱讀麵比較廣泛，他們對中國的認識是多元的、多維的、立體的。他們看到過中國從封閉保守轉向改革開放，從貧弱走向富強。他們了解中國的複雜，懂得中國東西南北中的經濟和社會差距；他們看到的是一個始終強大的美國和逐漸強大的中國。總體上他們的底氣比較足，自信心比較強。他們從一個更長的曆史時段端詳中國，一方麵熱切期望中國的政治、經濟和社會朝著效仿美國和廣義上的西方方向發展；另一方麵，他們願意試著理解中國的政策邏輯和中國特色。老一代“中國通”曾經曆過美蘇冷戰，深知大國競爭和對抗的風險，當他們成為對華戰略決策團隊成員或者為美國對華戰略提供谘詢時，他們的風格是傳統的、經典的外交模式：不但講政策，同時講政治。
美國新一代的中國問題專家接受過較為係統的訓練，在某一專業領域“專精”程度很高。他們曾多次在中國旅行，看到過最近20年中國經濟的快速崛起和發展，了解中國經濟和社會最發達的沿海省份。他們目睹中國成為世界第二大經濟體，而且在對外政策中的“維權”行為逐漸增多。他們看到了一個日漸強大的中國和式微的美國，因而具有更強的競爭意識。他們熟悉專業領域，有過參政經曆，並長期浸潤在政策圈。他們處理問題不一定在意全局思維，卻具有較強的“解決”問題而非“討論”問題的主觀傾向。新一代中國問題專家沒有經受過“冷戰”的考驗，當他們進入部門成為對華決策團隊成員或者為美國對華政策提供政策谘詢時，他們的風格偏向強硬，講政策而不一定講政治。
四、美國對華戰略調整與中美關係前景
小布什將美國從冷戰後時代帶入反恐戰爭時代，奧巴馬嚐試退出反恐並將戰略重心東移。美國對華戰略調整即在此背景下啟動，特朗普政加速了這一進程，而拜登正將對華戰略調整轉化為政策行動。
促成此次美國對華戰略調整的有國內和國際兩個層麵的原因。反恐戰爭損耗了美國的軟硬實力，美國需要從中退出以止損。“9ⷱ1”恐怖襲擊發生後，美國采取的反恐行動不僅針對發動恐怖襲擊的基地組織，而且瞄準了“庇護”基地組織的塔利班政權，隨後又將戰爭擴大到伊拉克，反恐波及的地理範圍越來越大，以至於美國陷入了一場“全球反恐戰爭”。不僅如此，美國的初衷也從打擊恐怖主義轉向了消除恐怖主義的根源，甚至致力於重建部分所謂“失敗國家”，導致其不堪重負。與此同時，美國反恐的邊際效益持續降低，中國開始成為美國戰略調整指向的新目標，退出反恐戰爭成為理的選項。
美國寄望“內病外治”，以應對經濟全球化對美國的“反噬”。冷戰結束後，經濟全球化在美國的推動下迅速推進，美國因擁有領先的技術、先進的管理理念和雄厚的資本而成為經濟全球化的最大受益者。然而，經濟全球化為華爾街的大資本和高新技術公司帶來豐厚利潤的同時，也“擠走”了美國低附加值、高能耗和高汙染排放的中低端製造業。中低端製造業可以外遷，但美國的產業工人無法隨之遷移，這導致諸多從業者成為經濟全球化的受損者，美國的貧富分化由此加劇。這些國內問題本應由聯邦解決，然而激烈的黨爭導致這些社會問題未能緩解，美國轉而將國內麵臨的諸多問題歸咎於中國。
隨著中國日漸崛起，美國認定中國的維權行動已對其主導的國際秩序構成挑戰，於是調整對華戰略以應對維持國際霸權地位麵臨的壓力。近年來，中國在東海和南海加強維權行動，這被認為是對美國與日本和菲律賓同盟關係的挑戰；中國在台灣海峽展示維護一個中國原則的決心和意誌，被美國認定為單方麵改變台海現狀，挑戰美國對台承諾；中國提出了“一帶一路”倡議，被認為是地緣安全戰略，旨在挑戰美國的國際領導地位；中國積極參與、加強或創設地區機製，被認為是在挑戰美國主導的國際秩序。中國提出中美要尊重彼此選擇的政治製度和發展道路，在對外政策中應尊重彼此核心利益和重大關切，美國不予積極回應，並把中國與發展中國家的互動看作是“輸出”中國模式。
從美國啟動對華戰略辯論，到美軍宣布將更多戰略資產部署到“印太”地區，再到對華決策機製調整以及對華決策團隊的代際轉換，美國此次對華戰略的調整類似二戰結束後美蘇從合作走向對抗的過程。
拜登執政後，美國采取的諸多對外政策行動正激化和固化競爭乃至對抗的態勢。在外交上，美國推動歐洲盟友與其協調對華政策，建構“四國安全對話”機製，組建美英澳三邊安全夥伴關係；在經濟上，美國采取多項政策行動，旨在在高新技術領域實現中美“脫鉤”，並動員發達經濟體追隨其采取的類似政策，以“小院高牆”的方式重構產業鏈，排斥中國；在意識形態上，美國高層官員圍繞新疆問題大做文章，肆意攻擊中國，製裁中國官員，企圖以此為工具完成對華戰略調整的國內和國際動員。
拜登總統及其對外政策團隊辯稱無意與中國對抗，也不打“新冷戰”，但其各項政策行動卻表現出明顯的對抗意涵。與中國開展“激烈的競爭”，並不能解決美國國內麵臨的諸多問題，今天的中美兩國與二戰結束後的美蘇兩國已大不相同。盡管如此，美國對華戰略調整已導致中美消極互動態勢長期化和常態化，而這個過程將蘊含較多的意外和危機風險。
本文2022年1月4日首發於《當代美國評論》
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